ANALYSE – Na 30 jaar Europese wetgeving lijken de beheerders van spoorweginfrastructuur nog steeds niet de magische bestuursformule te hebben gevonden. Eén ding is zeker : het oude hypergeïntegreerde systeem heeft duidelijk aangetoond dat het niet in staat is om de teruggang van het verkeer in te dijken noch om de overheidsfinanciën terug te dringen.
De technische aard van de spoorwegen vereist speciale vaardigheden en een inzicht die in de overheidsdienst ontbreken. Dit is te wijten aan de gesloten-circuit-cultuur die de spoorwegen decennia lang heeft gekenmerkt. Daarbij werd een ervaren spoorweginstantie gevormd dat door niemand “van buiten” kon worden tegengesproken of uitgedaagd. Een situatie die sommigen goed uitkwam: kennis is immers macht…
Dit leidde in de jaren 2000 echter tot problemen binnen het staatsapparaat, toen een regelgevende instantie en een nationaal veiligheidsagentschap nodig waren. Er zat niets anders op dan een beroep te doen op intern opgeleid spoorwegpersoneel, wat on leiden tot belangenvermenging.
Maar de pienteren wisten de juiste weg te vinden. Wij kennen allen voormalige spoorwegarbeiders die plotseling consultant zijn geworden of die hun eigen spoorwegonderneming hebben opgericht (werkplaats, verhuur van rollend materieel, enz.).
Expertise verlaat de ivoren toren van historisch infrastructuurbeheerders
De expertise heeft dus de ivoren toren van de historische bedrijven kunnen verlaten en zich kunnen verspreiden over een ruimere en meer open wereld. Tegenwoordig beschikken de administraties dan ook over vrij ervaren spoorwegeenheden. Vooral bij het onderzoek van de offertes voor regonale aanbestedingen is dit een absolute noodzaak. De aan de regelgever verleende bevoegdheid voor de juiste ontwikkeling van het spoorwegbeleid, is immers bepalend. Het is een noodzaak dat de regelgever over zeer bekwaam personeel beschikt om de sector te analyseren en geschillen te beslechten.
Het belang van deskundigheid binnen de overheid wordt ook van cruciaal belang in verband met het bestuur van de spoorwegen. Het politieke Europa heeft vele facetten en de volgende voorbeelden tonen aan dat we goed moeten opletten wat we met onze spoorwegen doen.
Een grote verscheidenheid aan formules
De huidige debatten in Duitsland over het idee om de infrastructuur uit de groep ‘Deutsche Bahn’te halen, hebben opnieuw de vraag doen rijzen of het om een onderneming dan wel om een overheidsdienst moet gaan. Soortgelijke vragen houden ook de politiek in Nederland en Groot-Brittannië bezig.
De keuze van de ene of de andere formule hangt af van de robuustheid van het wetgevend kader binnen elke lidstaat van de EU, een wetgevend kader dat – in het licht van de ervaring – bepaalt of de gekozen formule al dan niet geschikt is. Het feit dat er in Euroa drie modellen gangbaar zijn,biedt de mogelijkheid om te vergelijken.
Kleine landen, zoals België, Nederland en Denemarken, maar ook door grotere landen zoals Tsjechië en Spanje, maakten kozen voor het beheer van hun spoorinfrastructuurbeheerder een voor 100% overheidsbedrijf. Een duidelijk voordeel daarbij is dat de staat precies weet wat de infrastructuur nodig heeft. Een nadeel is dat een tweede structuur wordt gecreëerd die in de verleiding zou kunnen komen om haar eigen belangen te verdedigen.
De grote netwerken, zoals SNCF (Frankrijk), DB (Duitsland) en Trenitalia (Italië), hebben een architectuur die lijkt op die van een holding die het beheer van de infrastructuur integreert in de spoorwegexploitatie. De ervaring, met name in Duitsland, heeft geleerd dat deze formule de modernisering van het spoorwegnet niet heeft versneld. Hoewel deze formule beantwoordt aan de complexiteit van de spoorwegactiviteiten, heeft deze integratie de cultuur van de ivoren toren nooit kunnen verlaten.
Weinig cross-functionaliteit
Omdat zij alle hun eigen doelstellingen hebben leeft binnen de holding elke divisie of dochteronderneming haar eigen leven.
Integratie, zelfs in het geval van spin-offs, vertoont weinig tekenen van cross-functionaliteit. Omdat zij alle hun eigen doelstellingen hebben leeft binnen de holding elke divisie of dochteronderneming haar eigen leven.
De geïntegreerde structuur geeft het spoorwegpersoneel ook het gevoel dat de infrastructuur “hun ding” is en dat een alternatieve exploitant een “vijand” is. Het heeft problemen veroorzaakt bij de vragen naar het gebruik van essentiële voorzieningen. Zo’n mentaliteit vind je niet op een vliegveld of op de weg…
Zweden heeft in 2010 een andere keuze gemaakt. Daar verkooss men Banverket te integreren in een grote vervoersadministratie die wegen, spoorwegen en luchthavens samenbrengt. Jens Holm, lid van de Linkse Partij in Zweden, legt uit dat “toen Trafikverket werd opgericht, de wegenadministratie in feite de Zweedse spoorwegen overnam, en de deskundigen van Banverket snel werden ingehaald of buitenspel gezet toen de beheerders van Vägverket (wegverkeer) de controle over de hele administratie overnamen. Trafikverket wist jarenlang niet hoe het zijn spoorwegnet moest aanleggen en onderhouden”.
Spoorwegen als nevenactiviteit
Het Zweedse voorbeeld toont aan dat binnen dit soort administraties sterk voor het weg- of luchtvervoer wordt gelobbyd, en dat spoorwegen – evenals de waterwegen – in het beste geval als “vervoersbijlagen” worden beschouwd. In heel Europa is men er nog steeds van overtuigd dat één enkele minister hierin verandering kan brengen maar dit is niet het geval. Politiek draait om partijoverschrijdende compromissen en “evenwichtsoefeningen” tussen parlementaire fracties. En tot nu toe hebben we nog geen politicus gevonden die bereid is de wegen te laten verrotten ten gunste van het spoor…
De omvorming van de Nederlandse Pro Rail tot een administratie die dicht bij het ministerie staat, draait anders uit. Deze administratie, die in principe gepland is voor juli 2022, zal uitsluitend bevoegd zijn voor spoorwegen. Een omschakeling die de Nederlandse regering, de initiatiefnemer van het project, enkele miljoenen euro per jaar zal kosten. Het oude systeem van fondsen per pot (wegen, spoorwegen, waterwegen) zal verdwijnen ten gunste van een gemeenschappelijk “mobiliteitsfonds”. De vrees is groot dat de wegen voorrang zullen krijgen, wat ons terugbrengt bij het Zweedse probleem. Welke verkozen ambtenaar kan een garantie van financiering geven als hij weet dat hij er aan het eind van de zittingsperiode niet meer zal zijn?
In Groot-Brittannië kwam recent het beheer van de spoorweginfrastructuur in de handen van de nieuwe overheidsinstantie ‘Great British Railways’. Zij zal niet alleen het spoorwegnet beheren en plannen maar zal ook de eigenaar ervan zijn van de infrastructuur en de inkomsten ervan innen. Het plan bestaat erin de spoorwegsector onder één leiding te brengen met een nieuw merk en een nieuwe identiteit, met een missie die gericht is op het creëren van toegevoegde waarde voor de passagiers, het vaststellen van duidelijke verantwoordelijkheden en een strategische koers voor de komende 30 jaar.
Het exploiteren van een treindienst wordt nog steeds contractueel door particuliere exploitanten geëxploiteerd. Maar hier is er geen garantie dat hiervoor voldoende middelen zullen worden uitgetrokken. De vrees bestaat dat om de overheidsfinanciën in evenwicht te houden minder treinen en minder werk zullen worden uitbesteed.
Uiteindelijk is de vraag welke voordelen de verschillende formules brengen? Een spoorwegadministratie die te dicht bij de regering staat, zal zeer afhankelijk zijn van het functioneren van de staat en het partijenstelsel. Het risico bestaat dat wij voortdurend zullen moeten jongleren met politiek steekspel en het essentiële zullen vergeten: het beheer van een spoorweginfrastructuur. Het risico dat sommige politici de ene regio meer steunen dan de andere, de ene kandidaat meer dan de andere. Het risico is dat er niets verandert in de verdeling van overheidsgeld. Het spoor gaat 6 tot 15% van de kiezers van een land aan, terwijl wegen en fietspaden 100% van de burgers aangaan, met inbegrip van degenen die de trein nemen. De politieke keuze is dus snel gemaakt…
Een afzonderlijk bedrijf, zelfs een dat voor 100% in handen is van de staat, heeft niet de garantie dat in al zijn financiële behoeften wordt voorzien. Zij besteedt veel energie aan het aantonen van het juiste gebruik van overheidsgeld. Een onderneming die in een historische spoorwegholding is geïntegreerd, biedt niet de garantie dat aan alle exploitanten treinpaden of dezelfde stiptheid worden aangeboden. De regering heeft niet de bevoegdheid te beslissen welke treinen voorrang hebben op andere. Het is de onafhankelijke regelgevende instantie die hierover kan beslissen.
De oplossing dient te worden gezocht in een duidelijke reeks wetten. Te beginnen met de ontwikkeling van een werk- en onderhoudsprogramma voor de lange termijn. Elke vorm van interventionisme die schadelijk is voor de goede werking van een overheidsbedrijf moet daarbij aan de kant worden geschoven. Dit betekent dat er voldoende financiële middelen beschikbaar zijn, zonder dat de werkzaamheden in oktober moeten worden stopgezet omdat de schatkist reeds leeg is. De politicus bepaalt het kader en verdeelt de behoeften, zodat niemand wordt vergeten. De infrastructuurbeheerder zorgt naar eigen goeddunken voor de uitvoeringsdetails en zoekt naar duizend-en-één oplossingen om de zaken goedkoper te maken.
De centrale gedachte is dat het spoorwegnet en het verkeersbeheer moeten worden geëxploiteerd voor alle exploitanten, zonder onderscheid. Het maakt niet uit welke bestuursformule wordt gekozen.
Deze tekst verscheen oorspronkelijk in het Frans op website van Mediarail.be
Laat een reactie achter