Spoorliberalisering: het schuldig verzuim van Vivaldi

Gebrekkige voorbereiding liberalisering Belgisch binnenlands spoorverkeer, deel 2

Of het enkel aan voormalig mobiliteitsminister Gilkinet ligt dan wel aan de volledige voormalige Vivaldi-regering, is niet duidelijk maar uit een door de FOD Mobiliteit en Vervoer besteld rapport, dat in september 2019 werd afgeleverd (*), blijkt dat de regering in wording toen reeds werd aangemaand om te starten met de voorbereiding van de liberalisering van het binnenlands reizigersverkeer. Een aantal politieke partijen was die liberalisering echter niet gunstig gezind waardoor er weinig motivatie was om daar echt werk van te maken. Een hele legislatuur is hier in rook opgegaan.  

(*) “Een horizon voor het spoor / Toepassingsmodaliteiten van het 4e Europese Spoorwegpakket in België”

Het voorwoord van Valérie Verzele, directeur-generaal Duurzame Mobiliteit en Spoorbeleid van de Federale Overheidsdienst Mobiliteit en Vervoer  liegt er niet om:

“De Belgische spoorwegen worden geconfronteerd met tal van uitdagingen. De verbetering van de dienstverlening naar de burgers en de maatschappij toe is er zo een van, en niet de minst uitdagende.

Het 4e Spoorwegpakket werd op Europees niveau goedgekeurd in 2016. Dit nieuwe juridische kader zou wel eens de hele werking van het spoor ingrijpend kunnen wijzigen en een ommekeer kunnen betekenen in de manier waarop de overheden hun taak vervullen omtrent de bevordering van het algemeen belang.

De belangrijkste wetteksten zijn momenteel reeds in voege. Er dienen evenwel nog tal van knopen te worden doorgehakt. Dat is onder andere het geval voor de organisatie en de sturing van de openbaredienstcontracten en voor de modaliteiten inzake het openstellen van het binnenlands reizigersverkeer voor de concurrentie.

Om deze keuzes te verduidelijken, bestaat een eerste fase erin om de mogelijkheden duidelijk af te bakenen. En dat is precies de doelstelling van dit verslag. Wat zijn de mogelijke (combinaties van) opties, met name in het licht van de ervaringen in het buitenland? Wat zouden de implicaties zijn indien deze zouden worden toegepast in België? Wat zijn de grote lijnen van de overgangsstrategieën die moeten worden toegepast? Verderop in dit verslag worden de resultaten van deze werkzaamheden beknopt voorgesteld. Dit is uiteraard slechts een eerste aanzet, maar toch wel essentieel om tot een doeltreffend overheidsbeleid te kunnen komen.

Mevrouw Verzele besluit haar voorwoord met: “Het is dan ook mijn grootste wens dat dit verslag ertoe bijdraagt dat duidelijke en nauwgezette keuzes worden gemaakt, waardoor het spoor een mobiliteitsaanbod kan uitwerken dat tegelijkertijd aantrekkelijk is, spaarzaam omgaat met de ingezette middelen en ten dienste staat van de maatschappij, en, in de toekomst nog meer dan vandaag, de mannen en vrouwen die het spoor bezielen, met trots kan vervullen.

Het door de FOD Mobiliteit en Vervoer bestelde rapport geeft de beleidsmakers de pap in de mond. Het lijst de verschillende keuzes en opties op maar het is de politiek die de knopen moet doorhakken. En dat is wat tot op vandaag niet is gebeurd.

Tijdstip waarop rapport werd afgeleverd

Het tijdstip waarop dit rapport werd afgeleverd, is niet onbelangrijk. Op dat moment was de formatie van de nieuwe regering nog volop aan de gang. Na de verkiezingen van 26/05/2019 ging de Vivaldi-regering van premier De Croo pas van start op 01/10/2020.

Het zou dan ook verwonderen mochten de regeringsonderhandelaars niet op de hoogte zijn geweest van de inhoud van het door de FOD Mobiliteit en Vervoer bestelde rapport

Op pagina 12 van dat rapport lezen we bijvoorbeeld ook: “Er dient dus werk gemaakt te worden van een beheerste alignering op het 4e Spoorwegpakket. Dit vergt soms belangrijke veranderingen en navenante voorbereidende werkzaamheden.”

Of ook, eveneens op pagina 12: “Daartoe is een dringende maar weloverwogen actie noodzakelijk, ongeacht het marktorganisatiemodel dat wordt gekozen

Het is in dat 4e Spoorpakket dat de modaliteiten van die liberalisering werden vastgelegd. Een eerste versie van die modaliteiten verscheen reeds in 2007 (EU-verordening nr. 1370/2007) waarna in 2016 via dat 4e spoorpakket een geactualiseerde versie werd gepubliceerd.

Bij de regeringsvorming die op de verkiezingsonderhandelingen volgde is de komende spoorliberalisering de onderhandelaars niet ontgaan, al bleven de passages in het regeerakkoord vrij cryptisch en vaag.

Enerzijds onderstreept dat regeerakkoord onder punt 3.4.1 dat de COVID-19-crisis tegelijk het belang van de continuïteit van de dienstverlening en de eenheid van aansturing voor een veilig en duurzaam spoorvervoer op nationaal niveau duidelijk gemaakt. Dat was voor de regering de motivatie om de NMBS voor de duur van 10 jaar de opdracht van openbare dienst toe te vertrouwen en waarbij de nadruk: “en dit voor het volledige spoorwegnet”.

Geen enkel eerder beheerscontract tussen de federale overheid een de NMBS had initieel een looptijd van 10 jaar. Toch is die 10 jaar niet zomaar en willekeurig gekozen: het was de allerlaatste maal dat deze openbare dienst onderhands mocht worden toegewezen, voor een maximale looptijd van 10 jaar. Ieder beheerscontract met een kortere duur zou tot een vroegere liberalisering verplichten.

En nog steeds in datzelfde regeerakkoord: “Parallel zal zowel in Vlaanderen als in Wallonië in samenwerking met de gewestelijke instanties in één vervoersregio een pilootproject worden opgezet waar via tendering één operator voor het vraaggestuurd kern- en aanvullend net kan worden aangeduid. Van zodra alle modaliteiten voor deze projecten zijn gedefinieerd, zal de scope van het grondgebied waarop de directe toewijzing van toepassing is, worden aangepast.” Let wel: deze passage komt uit het federaal regeerakkoord en niet uit het Vlaams regeerakkoord.

Daarop volgt: “Hierbij zullen er wel strenge en sanctioneerbare kwaliteitseisen aan de NMBS worden opgelegd. Om de NMBS klaar te maken voor de nakende liberalisering zal er onderzocht worden of er private expertise in de NMBS kan worden ingebracht.”

Bijgevolg was er toen reeds een bewustzijn dat die door de Europse Unie opgelegde liberalisering met rasse schreden naderbij kwam. Daarbij was men zelfs enigszins ambitieus en werd enig samenwerken met Vlaanderen in het vooruitzicht gesteld.

Begrippen zoals ‘vervoersregio’, ‘kernnet’ en ‘aanvullend net’ kwamen daarbij rechtstreeks uit het vocabularium van de basisbereikbaarheid van de Vlaamse regering. Daarbij was het ook initieel de bedoeling om De Lijn te degraderen tot exploitant, waarbij dan het ‘Departement Mobiliteit en Openbare Werken’ (MOW) van de Vlaamse regering de regie, organisatie en coördinatie van een en ander zou overnemen.

Het is anders gelopen want omdat het MOW de haar opgelegde taak niet aankon en het project basisbereikbaarheid steeds maar verder vertraging opliep, is het De Lijn geweest die hier de meubels moest komen redden.

Maar evenzeer bleven de in het regeerakkoord voorziene pilootprojecten achterwege.

Terug nu daar het door de FOD Mobiliteit en Vervoer bestelde rapport. Zo lezen we nog steeds op pagina 12:

“De analyse van de vereisten die voortvloeit uit de toepassing van het 4e Spoorwegpakket in het licht van de huidige situatie in België en de internationale vergelijking van de prestaties van het Belgische spoor hebben volgende punten aangetoond:

• De deadlines voor de toepassing van de Europese eisen zijn heel nabij.
• De huidige manier waarop de NMBS door de federale overheid wordt gestuurd, is niet compatibel met de Europese eisen. Dit moet snel worden herzien en verbeterd. Waar het om gaat is dat men de toegewezen doelstellingen en de prestaties die worden gerealiseerd in het kader van de openbaredienstcontracten, in de tijd moet kunnen traceren.
• Wanneer men er niet in zou slagen om zich te schikken naar de Europese reglementering, dan zouden zowel de Staat als de spoorwegen aanzienlijke risico’s kunnen lopen.
•  Het prestatieniveau van de NMBS is zorgwekkend in vergelijking met een aantal internationale referentiepunten. In de meeste dimensies (dienstenaanbod, gebruik van de trein door de bevolking, exploitatiekosten, modaal aandeel) blijkt nog een aanzienlijke verbeteringsmarge.
• De beschikbare middelen (menselijke, materiële en financiële) bieden evenwel een aanzienlijk potentieel wat betreft de verbetering van de aantrekkelijkheid van het systeem, en dus ook met betrekking tot het cliënteel, door de ontwikkeling van het aanbod wanneer men dit aftoetst aan de ervaringen in andere landen en regio’s.
• Deze verbetering ook tot stand brengen, vergt een diepgaande transformatie van de sector en zijn interne processen, met inbegrip van de modaliteiten inzake planning en exploitatie van het net en inzake de daaraan gekoppelde werkorganisatie.
• De transformatie moet onmiddellijk worden doorgevoerd want geen enkele van de beoogde scenario’s laat een status-quo toe.

We citeren dus uit een rapport van september 2019! En verder op pagina 15:

Ingeval van een oproep tot mededinging via aanbesteding, ongeacht de vorm ervan

• Er zullen belangrijke aanpassingen nodig zijn in de huidige structuur van de historische operator om de goede werking van de mededinging mogelijk te kunnen maken.
• Het scenario van de rechtstreekse gunning (eerste scenario) vormt een verplichte tussenstap, zeker op korte termijn, ongeacht de keuzes die later worden gemaakt (nvdr: die verplichte tussenstap met rechtstreekse gunning vloeit voort uit het ontbreken van ervaring inzake mededinging en de nakende deadlines met betrekking tot de uitvoering van de vereisten van het 4e Spoorwegpakket; cfr. pag. 16)
• De termijn tussen de beslissing om over te gaan tot een aanbestedingsprocedure en de start van de gegunde diensten, bedraagt meerdere jaren.

Conclusie:

De Vilvadi-regering kreeg alles op een presenteerblaadje voorgeschoteld maar al die tijd is er niets mee gebeurd. Of zoals Johan Vande Lanotte, destijds minister, vice-minister maar ook Koninklijk bemiddelaar bij de regeringsvorming van de regering Di Ripo, op 6 januari 2011 zei: “Je kunt het paard wel naar water brengen, maar je kunt het niet verplichten te drinken”.

Lees ook deel 1: “Voorbereiding van Belgische liberalisering binnenlands treinverkeer loopt mank: een nog quasi onmogelijke opdracht“